國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）于2月4日正式發(fā)布，這是我國(guó)首個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等作出總體部署與統(tǒng)籌安排，對(duì)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)具有指導(dǎo)和管控作用。

《綱要》提出，到2030年，我國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不超過(guò)4.62%，城鎮(zhèn)空間控制在11.67萬(wàn)平方千米以內(nèi)，耕地保有量保持在18.25億畝以上，用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)，此外，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程規(guī)劃達(dá)到20萬(wàn)千米以上，建成580萬(wàn)千米公路網(wǎng)。

設(shè)定國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度“紅線”

到2030年，國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不超過(guò)4.62%，城鎮(zhèn)空間控制在11.67萬(wàn)平方千米以內(nèi)。這個(gè)目標(biāo)的提出有何用意？城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)將會(huì)有怎樣的未來(lái)？

“過(guò)去一、二十年，我國(guó)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的速度低于城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)的速度，接下來(lái)，這個(gè)現(xiàn)象需要扭轉(zhuǎn)。”全國(guó)房地產(chǎn)商會(huì)聯(lián)盟執(zhí)行主席顧云昌指出，之所以要控制國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，就是因?yàn)槲覈?guó)以往的發(fā)展過(guò)程中對(duì)于土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，土地變?yōu)槌鞘械乃俣冗^(guò)快，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴不斷增長(zhǎng)，而城市越大，人均占有的土地面積就越小，我國(guó)提供的城市土地已經(jīng)超標(biāo)。

“我們?cè)诔擎?zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，多年來(lái)所執(zhí)行的行政管理體系，讓更多的財(cái)力與資金投入到大城市中，比如就業(yè)的充分，基礎(chǔ)設(shè)施的完備，教育醫(yī)療的發(fā)達(dá)等，吸引更多的人口投入到大城市，這就造成了北上廣深這樣的一線城市土地供應(yīng)和人口數(shù)量不匹配，土地供應(yīng)的緊張，直接導(dǎo)致住房的供不應(yīng)求和房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。”顧云昌認(rèn)為，在國(guó)土開(kāi)發(fā)及城鎮(zhèn)空間規(guī)劃上，既要有總量的控制，又要有結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地的供應(yīng)量應(yīng)該和人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，哪里的人口進(jìn)入量大，哪里就應(yīng)該適當(dāng)?shù)卣{(diào)控土地供應(yīng)。

對(duì)此，《綱要》之中也提出，要實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新節(jié)地模式，推廣節(jié)地技術(shù)。同時(shí)，推動(dòng)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，以棚戶區(qū)和城中村改造、城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造為重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持集中成片改造、局部改造、沿街改建相結(jié)合，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用，依法處置閑置土地，鼓勵(lì)盤活低效用地，推進(jìn)工業(yè)用地改造升級(jí)和集約利用。

“對(duì)于中小城市，原本規(guī)劃的城鎮(zhèn)人口數(shù)量，實(shí)際上難以達(dá)到，那么就要適時(shí)調(diào)整供地結(jié)構(gòu)。”顧云昌說(shuō)。

地上地下立體綜合開(kāi)發(fā)利用

《綱要》還提出，嚴(yán)控新增建設(shè)用地，有效管控新城新區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)序擴(kuò)張。顧云昌說(shuō)，這一內(nèi)容直指當(dāng)前一些中小城市為了招商引資、吸引更多的資金，在城郊建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新城，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，卻并未達(dá)到“吸引”的效果，反而因?yàn)楦鞣矫嫱度霟o(wú)法持續(xù)，使這些新城、開(kāi)發(fā)區(qū)成為空城、“鬼城”。

《綱要》因此提出，將有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和低丘緩坡地開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)建設(shè)用地多功能開(kāi)發(fā)、地上地下立體綜合開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)空置樓宇、廠房等存量資源再利用。

“大城市發(fā)展過(guò)快的另一面，就是小城鎮(zhèn)的發(fā)展滯后，人口大量外流，土地供應(yīng)量依舊沒(méi)有調(diào)整。”顧云昌認(rèn)為，《綱要》提出嚴(yán)控新城、開(kāi)發(fā)區(qū)無(wú)序擴(kuò)張，也是我國(guó)對(duì)土地供給側(cè)改革的一種決心和表現(xiàn)。