國務院日前印發的《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》（以下簡稱《綱要》）于2月4日正式發布，這是我國首個國土空間開發與保護的戰略性、綜合性、基礎性規劃，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用。

《綱要》提出，到2030年，我國國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內，耕地保有量保持在18.25億畝以上，用水總量控制在7000億立方米以內，此外，全國鐵路營業里程規劃達到20萬千米以上，建成580萬千米公路網。

設定國土開發強度“紅線”

到2030年，國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內。這個目標的提出有何用意？城鎮開發將會有怎樣的未來？

“過去一、二十年，我國人口進入城鎮的速度低于城鎮土地開發的速度，接下來，這個現象需要扭轉。”全國房地產商會聯盟執行主席顧云昌指出，之所以要控制國土開發強度，就是因為我國以往的發展過程中對于土地的開發強度過大，土地變為城市的速度過快，地方政府對土地財政的依賴不斷增長，而城市越大，人均占有的土地面積就越小，我國提供的城市土地已經超標。

“我們在城鎮化建設當中，多年來所執行的行政管理體系，讓更多的財力與資金投入到大城市中，比如就業的充分，基礎設施的完備，教育醫療的發達等，吸引更多的人口投入到大城市，這就造成了北上廣深這樣的一線城市土地供應和人口數量不匹配，土地供應的緊張，直接導致住房的供不應求和房價過快上漲。”顧云昌認為，在國土開發及城鎮空間規劃上，既要有總量的控制，又要有結構的調整，土地的供應量應該和人口的城鎮化進程相適應，哪里的人口進入量大，哪里就應該適當地調控土地供應。

對此，《綱要》之中也提出，要實施建設用地總量和強度雙控行動，嚴格執行建設項目用地準入標準，創新節地模式，推廣節地技術。同時，推動低效建設用地再開發，以棚戶區和城中村改造、城區老工業區搬遷改造為重點，積極穩妥推進低效建設用地再開發，堅持集中成片改造、局部改造、沿街改建相結合，推進城鎮建設用地集約利用，依法處置閑置土地，鼓勵盤活低效用地，推進工業用地改造升級和集約利用。

“對于中小城市，原本規劃的城鎮人口數量，實際上難以達到，那么就要適時調整供地結構。”顧云昌說。

地上地下立體綜合開發利用

《綱要》還提出，嚴控新增建設用地，有效管控新城新區和開發區無序擴張。顧云昌說，這一內容直指當前一些中小城市為了招商引資、吸引更多的資金，在城郊建設開發區、新城，但在實際運行過程中，卻并未達到“吸引”的效果，反而因為各方面投入無法持續，使這些新城、開發區成為空城、“鬼城”。

《綱要》因此提出，將有序推進城鎮低效用地再開發和低丘緩坡地開發利用，推進建設用地多功能開發、地上地下立體綜合開發利用，促進空置樓宇、廠房等存量資源再利用。

“大城市發展過快的另一面，就是小城鎮的發展滯后，人口大量外流，土地供應量依舊沒有調整。”顧云昌認為，《綱要》提出嚴控新城、開發區無序擴張，也是我國對土地供給側改革的一種決心和表現。